O Instituto Brasileiro de Pesquisas e Desenvolvimento Institucional (IBRAPE) divulgou, na última segunda-feira (4), uma nota técnica em que se posiciona contra a constitucionalidade da Lei Federal nº 12.734/2012, que trata da redistribuição dos royalties do petróleo. O documento foi encaminhado ao Supremo Tribunal Federal (STF), órgãos de imprensa e à sociedade civil, e aborda possíveis impactos da medida sobre o equilíbrio federativo e as finanças dos municípios do Estado do Rio de Janeiro.
De acordo com o instituto, a eventual validação da lei pode comprometer a sustentabilidade fiscal das 92 cidades fluminenses, ao reduzir significativamente receitas provenientes da exploração de petróleo e gás. A análise também destaca aspectos jurídicos, como a natureza indenizatória dos royalties, e econômicos, como os efeitos da perda de arrecadação sobre serviços públicos e investimentos locais.
O IBRAPE argumenta ainda que a redistribuição pode gerar desequilíbrios ao retirar recursos de municípios produtores, que já enfrentam custos elevados com infraestrutura e serviços, e transferi-los para entes não produtores. O documento também menciona riscos à segurança jurídica e possíveis impactos em contratos já firmados no setor energético.
Confira a nota técnica da IBRAPE na íntegra
NOTA TÉCNICA IBRAPE Nº 005/2026
PARA: Supremo Tribunal Federal (STF), Órgãos de Imprensa e Sociedade Civil.
ASSUNTO: Subsídios técnicos e jurídicos acerca da constitucionalidade da Lei Federal nº 12.734/2012 e a redistribuição de Royalties e Participações Especiais (ADIs 4917, 4916, 4918, 4920 e 5038).
INTERESSE: Equilíbrio Federativo e a Sobrevivência Fiscal dos 92 Municípios do Estado do Rio de Janeiro.
O IBRAPE – INSTITUTO BRASILEIRO DE PESQUISAS E DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL, instituição brasileira, sem fins lucrativos, voltada à Pesquisa, Desenvolvimento e Defesa Institucional dos municípios brasileiros, emite a presente NOTA TÉCNICA em defesa das 92 municipalidades do Estado do Rio de Janeiro, consubstanciada nos termos infra:
I. O MOMENTO HISTÓRICO E A SEGURANÇA FEDERATIVA.
A presente análise visa não apenas discutir a exegese de dispositivos legais, mas alertar para o risco iminente de desarticulação do pacto federativo brasileiro. O julgamento da Lei nº 12.734/2012 não se limita a uma disputa contábil entre entes federados; trata-se da preservação da Segurança Jurídica e da manutenção da dignidade institucional dos municípios produtores.
A aplicação da referida lei, suspensa por liminar da Suprema Corte há mais de uma década, impõe um cenário de “confisco legislativo” que ignora a lógica econômica e territorial desenhada pelo Poder Constituinte Originário em 1988. Reverter a liminar vigente hoje, sem a devida modulação e sem o reconhecimento das assimetrias regionais, é condenar o Estado do Rio de Janeiro e suas 92 municipalidades a um estado de calamidade financeira pública sem precedentes.
II. DA NATUREZA JURÍDICA DOS ROYALTIES: COMPENSAÇÃO X ASSISTENCIALISMO.
O primeiro pilar desta análise reside na correta interpretação do Artigo 20, § 1º da Constituição Federal. É imperativo distinguir, de forma definitiva, os institutos de Repartição de Receitas Tributárias (como FPM e FPE) das Compensações Financeiras por Exploração de Recursos Naturais (Royalties).
2.1 A Natureza Indenizatória.
Os royalties não constituem um privilégio ou uma “sobra” orçamentária. Eles possuem natureza jurídica de indenização. O município produtor sofre a exaustão de um patrimônio geológico finito e não renovável. Ao contrário de uma indústria comum, que pode ser revitalizada, a extração de petróleo é uma
atividade de “soma zero” para o território: uma vez extraído, o recurso desaparece para sempre.
2.2. O Ônus da Localidade.
A atividade de exploração de óleo e gás impõe ao ente local custos extraordinários. A infraestrutura urbana de cidades como Macaé, Campos dos Goytacazes, Maricá, Saquarema e Niterói é tensionada por fluxos migratórios sazonais, demanda por serviços de saúde de alta complexidade e necessidade de segurança pública especializada em áreas portuárias e industriais. Retirar a compensação financeira enquanto o ônus social permanece é violar o Princípio da Proporcionalidade.
A Lei 12.734/2012 subverte essa lógica ao tratar os royalties como se fossem tributos redistribuíveis por critérios de população ou carência, funções estas que já possuem veículos constitucionais próprios.
III. A QUEBRA DA EQUAÇÃO ECONÔMICA: O TRIBUTO NO DESTINO.
Um ponto que demanda especial atenção é a peculiaridade do ICMS sobre Petróleo e Gás. Por força do Artigo 155, § 2º, X, ‘b’ da Carta Magna, o ICMS incidente sobre combustíveis e energia elétrica é recolhido no Estado de Destino (onde ocorre o consumo) e não na Origem (onde ocorre a extração/refino).
Esta foi uma escolha consciente do constituinte para evitar a concentração de receitas nos estados produtores de energia. Em contrapartida, para que o pacto federativo não fosse aniquilado, reservou-se aos produtores a compensação financeira dos royalties.
Se a Lei nº 12.734/2012 for declarada constitucional, os Municípios do Estado do Rio de Janeiro sofrerão um duplo golpe: continuarão sem o ICMS (que fica com os estados consumidores) e perderão os royalties (que serão redistribuídos para os mesmos estados consumidores). Tal cenário configura um enriquecimento sem causa dos entes não produtores e um esvaziamento patrimonial dos produtores, ferindo o Equilíbrio Federativo e caracterizando o maior confisco geopolítico ocorrido no País.
IV. O CENÁRIO DE INSOLVÊNCIA DOS 92 MUNICÍPIOS FLUMINENSES.
A análise técnica deve ser acompanhada das consequências pragmáticas (Art. 20 da LINDB). A aplicação imediata das novas regras provocará a quebra estrutural das prefeituras do Rio de Janeiro.
4.1. O Colapso das Finanças Públicas (LRF)
A perda estimada de R$ 14 bilhões anuais para os municípios fluminenses terá um efeito em cascata. A Receita Corrente Líquida (RCL) sofrerá uma redução drástica e súbita. Consequentemente: a) Os limites de despesa com pessoal previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal serão imediatamente extrapolados;
b) Municípios ficarão impedidos de receber transferências voluntárias da União e de contratar operações de crédito;
c) Haverá a paralisação de serviços essenciais que dependem fortemente de recursos vinculados a participações especiais.
4.2. O Impacto Social e a Favelarização
A riqueza do petróleo gera pressões demográficas insustentáveis. O aumento da violência e a formação de comunidades carentes são “externalidades negativas” diretas da atividade. Sem os royalties, as prefeituras não terão meios de mitigar esses efeitos, gerando um passivo social que demandará intervenções federais custosas.
V. DA SEGURANÇA JURÍDICA E DO ATO JURÍDICO PERFEITO.
A legislação ora impugnada pretende alterar regras de contratos de concessão e partilha já assinados, afrontando o Direito Adquirido e o Ato Jurídico Perfeito. Os municípios planejaram suas cidades e contraíram dívidas de longo prazo com instituições como o Banco Mundial e o BID com base no fluxo de caixa garantido pela legislação vigente. A alteração retroativa gera uma instabilidade jurídica que afasta o
capital estrangeiro do setor de energia.
VI. VÍCIO DE FUNDAMENTAÇÃO: A UTILIZAÇÃO DO FPE.
É imperativo recordar que a Lei 12.734/2012 adota, como critério de rateio, as mesmas balizas do Fundo de Participação dos Estados (FPE). Todavia, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 4.492, já assentou que os critérios do FPE são anacrônicos por não refletirem as reais necessidades e desigualdades regionais atuais. Utilizar um critério já rechaçado pela Corte para pautar uma nova distribuição de royalties é incorrer em erro manifesto.
VII. A NECESSIDADE DE MODULAÇÃO E PROTEÇÃO DOS DIREITOS CONSOLIDADOS.
Caso se entenda pela constitucionalidade da redistribuição, a Modulação de Efeitos torna-se uma exigência de sobrevivência institucional. A aplicação retroativa sobre campos em produção é um convite ao caos. Qualquer nova regra deve, obrigatoriamente, incidir apenas sobre novas áreas de exploração e futuros contratos, respeitando o planejamento orçamentário consolidado.
VIII. CONCLUSÃO E POSICIONAMENTO INSTITUCIONAL.
O que o IBRAPE e os 92 municípios do Rio de Janeiro pleiteiam não é a concentração de riqueza, mas o direito de compensação pelos danos, riscos e investimentos realizados para sustentar a matriz energética nacional. A Lei 12.734/2012 é um instrumento de desequilíbrio, que pune quem produz e premia quem consome.
Desta forma, esta Nota Técnica conclui pela necessidade de:
a) Reconhecimento da Inconstitucionalidade Material da Lei nº 12.734/2012;
b) Preservação do Equilíbrio Federativo e da natureza indenizatória da verba;
c) Prevenção do Colapso Fiscal, evitando-se um default generalizado nas administrações municipais fluminenses.
Justiça se faz com o respeito à norma posta e com a proteção da estabilidade das instituições.
Rio de Janeiro, 04/05/2026.
Nelson Curvellano Junior
Diretor Presidente IBRAPE
INSTITUTO BRASILEIRO DE PESQUISAS E DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL
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