*Por Nelson Curvellano
O pacto federativo brasileiro caminha a passos largos para uma de suas mais silenciosas e perigosas metamorfoses. Sob o pretexto legítimo de simplificar o emaranhado tributário nacional e sepultar a secular guerra fiscal entre os estados, a Emenda Constitucional nº 132/2023 introduziu um mecanismo que, na prática, pune a eficiência, desencoraja o investimento e premia a inércia administrativa. Trata-se da extinção progressiva do Valor Adicionado Fiscal (VAF) como critério majoritário para o cálculo do Índice de Participação dos Municípios (IPM), substituindo-o predominantemente pelo critério demográfico na distribuição do novo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS).
Trata-se de uma inversão filosófica sem precedentes na história econômica do país. Tradicionalmente, o VAF funcionava como o coração pulsante do IPM. Alicerçado no “princípio da devolução”, o modelo constitucional de 1988 determinava que a maior parte da quota-parte do ICMS retornasse ao município onde a riqueza foi efetivamente gerada, extraída, industrializada ou comercializada. Era um contrato claro de incentivos: o gestor público municipal que desburocratizasse sua máquina, atraísse indústrias, consolidasse polos logísticos e apoiasse o produtor rural era recompensado com um incremento substancial em suas receitas de IPM.
A Reforma Tributária destrói esse arranjo. Ao transferir o peso arrecadatório da origem (onde a riqueza é produzida) para o destino (onde a riqueza é consumida), e ao estabelecer que a partilha do IBS municipal será regida por critérios populacionais em detrimento da produção, o Estado brasileiro envia uma mensagem perversa aos seus entes subnacionais: a atividade econômica tornou-se irrelevante para o financiamento local.
1. A Desidratação do Mérito Econômico e o Triunfo da Demografia
A substituição do VAF pelo critério populacional puro é um equívoco conceitual que confunde tamanho com produtividade. A população, isoladamente, é uma variável demográfica passiva. Ela consome recursos e demanda serviços públicos — o que justifica a existência de mecanismos redistributivos como o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) —, mas ela não é, por si só, o agente gerador de inovação, competitividade e superávit econômico.
Ao transformar a contagem de cabeças no principal vetor de partilha do IBS, a nova arquitetura tributária aniquila o empreendedorismo municipal. Sob as novas regras, uma cidade que investe na modernização de seus distritos industriais, que cria zonas de inovação tecnológica, que apoia infraestruturas de escoamento agrícola ou que otimiza sua inteligência fiscal contextual para combater a sonegação não verá um único centavo de retorno direto na sua quota-parte principal por esse esforço de atratividade econômica. O seu índice estará engessado pelas estimativas populacionais do IBGE.
Cria-se, assim, o paradoxo da passividade municipal. O prefeito ideal deixa de ser o gestor que dialoga com associações comerciais, que atrai investimentos privados e que desonera processos produtivos. O prefeito ideal, sob a égide do IBS puramente populacional, passa a ser aquele que simplesmente administra o crescimento demográfico de sua cidade, transformando o território em um imenso dormitório subvencionado pelo consumo residual. É a consagração do desestímulo: para que enfrentar o desgaste político e o custo financeiro de implantar um polo industrial se o ganho de receita será rigorosamente o mesmo de um município vizinho que optou pelo imobilismo?
2. O Impacto na Cadeia de Valor e o Risco de Desindustrialização
O impacto dessa mudança atinge de morte as cidades que sustentam o Produto Interno Bruto (PIB) nacional. No Estado do Rio de Janeiro, esse cenário assume contornos dramáticos. Cidades que abrigam complexos portuários, usinas de energia, polos petroquímicos e a infraestrutura terrestre de suporte à exploração de petróleo e gás natural possuem populações residentes relativamente pequenas quando comparadas ao volume colossal de riqueza que geram e aos riscos ambientais e de infraestrutura que suportam.
Uma refinaria de petróleo ou um porto de águas profundas impõem ao município sede um custo social e de infraestrutura invisível aos olhos da burocracia federal: tráfego pesado de carretas, desgaste asfáltico acelerado, pressão sobre o sistema de saúde local devido à migração de trabalhadores temporários e demandas complexas de segurança pública. O VAF era a justa compensação financeira para essas externalidades negativas, permitindo que a prefeitura reinvestisse os recursos na mitigação desses impactos.
Com a migração para o critério populacional, esses municípios produtores sofrerão um esvaziamento orçamentário catastrófico. Suas receitas serão drenadas para os grandes conglomerados urbanos eminentemente consumidores. O resultado a médio prazo será a deterioração das condições locais para a manutenção dessas indústrias, encarecendo a produção nacional e acelerando o processo de desindustrialização que já assombra a economia brasileira. Nenhuma nação prospera transferindo sistematicamente os recursos da produção para o consumo sem salvaguardar a sustentabilidade dos polos produtivos.
3. Um Alerta para a Média Histórica. O Prazo de Validade de 2026
Para camuflar o impacto devastador dessa transição, os defensores da reforma instituíram uma salvaguarda temporária de longo prazo: a retenção e distribuição com base na média histórica arrecadada entre 2019 e 2026. É o chamado “mecanismo de seguro” que durará 50 anos. É aqui que reside a urgência prática e política para os prefeitos e secretários de fazenda que ainda não acordaram para a realidade. A arrecadação futura de suas cidades pelas próximas cinco décadas está sendo selada agora, precisamente nos dados econômicos que se consolidam até o encerramento do exercício de 2026.
Se um município produtor for negligente na auditoria de suas declarações fiscais e tolerar omissões de VAF de suas empresas neste período de referência, ele estará perenizando a sua própria ruína financeira até o ano de 2078. A inteligência fiscal contemporânea e o cruzamento contextual de dados deixaram de ser ferramentas de mera eficiência anual; tornaram-se instrumentos de sobrevivência histórica. Os municípios precisam lutar por cada centavo de Valor Adicionado Fiscal no fechamento desta janela temporal, pois o VAF acumulado até 2026 será a última e única âncora de proteção antes que o critério populacional assuma o controle definitivo das receitas locais.
4. O Cenário da Asfixia. A Ruína Financeira das Cidades-Polo e o Custo Oculto da Infraestrutura.
Para compreender a magnitude do erro macroeconômico em curso, é preciso abandonar as abstrações dos gabinetes de Brasília e examinar a realidade crua dos municípios que sustentam o parque produtivo do país. Cidades-polo industriais, complexos portuários, polos petroquímicos e municípios de forte extração mineral e vegetal foram estruturados ao longo de décadas para dar suporte físico ao desenvolvimento econômico. Esse suporte não é gratuito. Ele cobra um preço altíssimo e contínuo das finanças e da infraestrutura locais.
Tomemos como exemplo prático o desenho econômico do Estado do Rio de Janeiro. Municípios como Macaé, Angra dos Reis, Caxias, Porto Real e Resende, além de cidades que hoje despontam na vanguarda da atração logística portuária e industrial, possuem uma densidade populacional que não reflete, nem de longe, o volume de riqueza que processam. Uma planta automobilística ou um terminal portuário de granéis líquidos não se instalam em uma cidade por causa de sua contagem populacional; instalam-se por critérios geográficos, logísticos e estratégicos.
Quando o atual arranjo constitucional garantia a essas cidades a maior fatia do IPM por meio do Valor Adicionado Fiscal (VAF), o Estado brasileiro estava operando um mecanismo de justiça econômica básica: compensar o município pelas severas externalidades negativas decorrentes de sua atividade produtiva.
A instalação de uma grande indústria impõe pressões imediatas e brutais sobre os serviços públicos locais:
- Logística e Malha Viária: O tráfego incessante de veículos de carga pesada esmaga o pavimento asfáltico urbano, exigindo investimentos milionários e recorrentes em recapeamento e manutenção de vias que não foram desenhadas para suportar tamanho estresse mecânico.
- Pressão Demográfica Flutuante: Polos industriais e petrolíferos atraem diariamente uma massa colossal de trabalhadores flutuantes. São milhares de cidadãos que residem em municípios vizinhos (grandes dormitórios populacionais), mas que utilizam os hospitais de pronto atendimento, as redes de transporte, a segurança pública e os serviços de saneamento do município-polo durante o seu turno de trabalho.
- Riscos Ambientais e Tecnológicos: O município-sede assume o passivo e o risco iminente de desastres ambientais, vazamentos químicos, poluição atmosférica e degradação de mananciais, necessitando manter estruturas robustas de Defesa Civil e monitoramento ambiental.
Sob a nova lógica da Reforma Tributária, que extingue o VAF e transfere a receita do IBS para o critério populacional (o destino do consumo), a conta fecha no vermelho de forma catastrófica. O município-polo continuará arcando com 100% dos custos de infraestrutura, com o desgaste asfáltico provocado pelas carretas que abastecem a fábrica e com os riscos ambientais da operação, mas a receita gerada por aquela produção será pulverizada e enviada para as grandes capitais e regiões metropolitanas hiperpopulosas onde os produtos finais serão consumidos.
Trata-se de uma transferência patrimonial perversa. Retira-se o oxigênio financeiro de quem investe em infraestrutura e gera o emprego para subsidiar o caixa de quem apenas consome. A médio prazo, o resultado é matematicamente previsível: sem orçamento para manter as condições ideais de logística, segurança e saúde que as indústrias exigem, os municípios produtores verã suas estruturas colapsarem. O asfalto vai ceder, a saúde vai parar e o custo Brasil vai disparar. Ao punir o município produtor, a reforma tributária sabota a própria competitividade sistêmica da indústria nacional.
5. O Erro Macroeconômico. Punir a Eficiência para Financiar a Inércia Fiscal
Do ponto de vista da teoria econômica clássica e da governança pública moderna, qualquer sistema de repartição de receitas tributárias deve perseguir dois objetivos simultâneos: o equilíbrio federativo (redistribuição para corrigir desigualdades) e a indução à eficiência (incentivos para a geração de riqueza). O federalismo fiscal brasileiro original, desenhado em 1988, equilibrava esses dois pratos da balança. O Fundo de Participação dos Municípios (FPM) sempre atuou como o braço solidário e redistributivo, focado na população e em fatores inversamente proporcionais à renda, garantindo a subsistência das pequenas cidades. Por outro lado, a quota-parte do ICMS e o VAF atuavam como o braço produtivo, o prêmio de eficiência.
A Emenda Constitucional nº 132/2023 rompeu esse equilíbrio de forma violenta. Ao unificar os critérios de partilha do IBS municipal sob a égide do critério demográfico e social, a reforma estatizou o desincentivo. Criou-se um modelo que pune a eficiência arrecadatória e a gestão fiscal ativa.
Consideremos o esforço de modernização administrativa. Nos últimos anos, prefeituras de vanguarda investiram recursos significativos no desenvolvimento de soluções de inteligência fiscal baseadas em Big Data, Inteligência Artificial e curadoria de dados contextuais para auditar os arquivos da Escrituração Fiscal Digital (EFD) e combater as fraudes nas declarações econômicas das empresas. Esse esforço não apenas garantia justiça fiscal interna, mas impedia que a sonegação de grandes corporações esvaziasse o caixa municipal.
Na nova ordem fiscal, todo esse esforço de curadoria fiscal e governança de dados torna-se inútil para fins de partilha de bolo tributário. Se uma prefeitura montar a melhor equipe de auditores do país, estruturar processos exemplares de atração de negócios e zerar a informalidade em seu território, seu índice de receita do IBS permanecerá rigorosamente congelado ao tamanho de sua população medido pelo IBGE.
Qual é o estímulo macroeconômico para a inovação se o resultado do trabalho técnico é confiscado em favor da inércia? O sistema passa a premiar o gestor passivo, aquele que renuncia ao desenvolvimento econômico e decide viver exclusivamente do dividendo demográfico. É a transformação do Brasil em uma grande federação de municípios assistidos, onde produzir tornou-se um fardo fiscal e consumir tornou-se a única atividade digna de recompensa tributária. A história econômica mundial não registra um único caso de nação que tenha alcançado o primeiro mundo desencorajando a produção para deificar o consumo.
6. O Crepúsculo do Pacto Federativo e a Sabotagem do PIB Nacional
A desidratação do Valor Adicionado Fiscal (VAF) e sua subsequente substituição pelo critério demográfico não representam apenas um realinhamento técnico de planilhas fazendárias; trata-se do esfacelamento do próprio conceito de federação desenhado em 1988. O pacto federativo original pressupunha que a autonomia dos entes subnacionais seria conquistada por meio do esforço, da competência administrativa e da capacidade de gerar riqueza em seus respectivos territórios. Ao confiscar o prêmio da produtividade local para transformá-lo em um auxílio-demográfico distribuído por contagem de cabeças, a Reforma Tributária promove um nivelamento por baixo que agride a autonomia municipal e flerta abertamente com o centralismo fiscal mitigado.
As consequências de longo prazo para o Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro serão profundas e dolorosas. A economia de mercado opera sob a lógica inexorável dos incentivos. Quando o Estado pune o município que investe em infraestrutura industrial, que desburocratiza o licenciamento ambiental e que cria um ambiente de negócios acolhedor ao capital privado, ele está, por via de consequência, desestimulando a própria expansão da capacidade produtiva do país. O capital produtivo passará a enfrentar um ambiente federativo hostil, onde as prefeituras, desprovidas de qualquer retorno financeiro direto sobre os investimentos locais, perderão o interesse político e institucional em atrair novas empresas.
O Brasil corre o risco real de consolidar uma geografia da estagnação. De um lado, teremos municípios produtores empobrecidos, incapazes de manter a infraestrutura de estradas, portos e segurança que a indústria exige, operando sob o peso de externalidades negativas sufocantes e sem a devida compensação orçamentária. De outro, teremos imensos conglomerados urbanos de consumo, altamente dependentes de repasses automáticos do Comitê Gestor do IBS, mas cujas bases econômicas locais são incapazes de gerar empregos de alta qualificação ou inovação tecnológica real. É a receita perfeita para o aprisionamento do país na armadilha da renda média, onde o consumo é subsidiado artificialmente até o momento em que a base produtora que o sustenta entra em colapso definitivo.
7. Conclusão: O Apelo à Resistência Institucional e a Janela Crítica
Não há mais tempo para a complacência ou para o debate teórico descolado da realidade prática. A contagem regressiva para a consolidação desse novo arranjo já começou e a sua fatura mais pesada será cobrada das próximas gerações. Diante deste cenário de eclipse da produtividade, a passividade política dos prefeitos, secretários de finanças e lideranças empresariais equivale a assinar a certidão de insolvência de seus próprios territórios.
Resta aos municípios produtores uma última trincheira de defesa econômica antes que as novas regras populacionais assumam o controle absoluto do federalismo fiscal. Como o mecanismo de transição longa da reforma utilizará a média histórica de arrecadação do ICMS/IPM e do ISS apurada rigorosamente até o fechamento do exercício de 2026, os municípios têm a obrigação moral e administrativa de agir com inteligência fiscal preemptiva máxima. Cada nota fiscal auditada, cada omissão de declaração corrigida e cada centavo de VAF recuperado no ambiente tecnológico atual funcionará como uma blindagem financeira, carimbando e protegendo a receita municipal pelos próximos cinquenta anos.
A grande imprensa e a opinião pública nacional precisam compreender que defender o Valor Adicionado Fiscal não é um capricho regionalista ou uma defesa corporativa de privilégios. Defender o VAF significa defender o motor produtivo que financia o próprio desenvolvimento social do Brasil. Se permitirmos que a inércia demográfica sepulte definitivamente o mérito econômico da gestão local, estaremos decretando o fim do dinamismo territorial e condenando o PIB nacional a um longo período de letargia. O Brasil não precisa de uma federação de entes assistidos e passivos; o Brasil precisa, urgentemente, voltar a produzir.
*Nelson Curvellano, consultor tributário, é diretor presidente do Instituto Brasileiro de Pesquisas e Desenvolvimento Institucional.
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