*Por Nelson Curvellano
Os municípios brasileiros vivem uma corrida contra o tempo que poucos perceberam. Enquanto o debate nacional está concentrado no novo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e no Comitê Gestor, uma regra antiga, conhecida e com penalidade severa, continua vigente e vai se chocar frontalmente com a transição da reforma tributária. É o piso de 2% do ISS.
A Lei Complementar (LC) nº 116/2003, que regula o ISS em todo o país, é taxativa em seu artigo 8º-A: a alíquota mínima é de 2%. Não é recomendação. É vedação. Para garantir o cumprimento, o legislador previu punição de natureza jurídica e pecuniária nos §§ 2º e 3º do mesmo artigo, e, mais grave, enquadrou a concessão de benefício abaixo do piso como ato de improbidade administrativa, conforme artigo 10, inciso XXII, da Lei nº 8.429/92. O gestor que concede, mantém ou tolera carga efetiva abaixo de 2% responde com seu patrimônio.
O conflito inicia justamente quando a Emenda Constitucional nº 132/2023, que inaugurou a reforma tributária, a LC nº 214/2025, que disciplinou a transição do ISS e do ICMS para o IBS e a CBS, e a LC nº 227/2026, que instituiu o Comitê Gestor do IBS e alterou as LCs 63/1990, 87/1996 e 214/2025, perderam três chances claras de resolver o conflito. Nenhuma delas revogou ou excepcionou o artigo 8º-A da LC 116/2003.
Nessa toada, a primeira premissa que todo Secretário de Fazenda e Procurador Municipal precisa ter na mesa é: o piso de 2% continua integralmente vigente, com dupla base legal, na LC 116 e no artigo 88 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), incluído pela Emenda Constitucional nº 37/2002.
De onde veio o piso de 2% e por que ele foi criado
A ideia de um piso para o ISS não é nova. Ela já estava no artigo 88 do ADCT de 1988, que fixava 2% “enquanto lei complementar não disciplinar” o assunto. O objetivo era um só: acabar com a guerra fiscal predatória entre municípios. Na ânsia de atrair empresas, prefeituras concediam alíquota de 0,5%, 1%, isentavam totalmente, destruindo a arrecadação própria do vizinho e a sua própria.
A LC 156/2016 veio para dar o golpe final na guerra fiscal, incluindo o artigo 8º-A na LC 116/2003 e determinando que é nulo o ato que conceda benefício fiscal ou financeiro que resulte, direta ou indiretamente, em carga inferior a 2%. A partir dali, o Brasil viveu uma relativa pacificação do ISS.
Só que a reforma tributária, ao criar um período de transição de 2029 a 2032, no qual o ISS vai sendo reduzido escalonadamente para dar lugar ao IBS, conforme artigo 128 do ADCT e artigo 8º-B da LC 116, com redação dada pela LC 214, reabriu a ferida de forma automática.
A matemática que gera a ilegalidade
É aqui que o gestor municipal precisa fazer a conta junto com sua equipe.
O artigo 8º-B determina que, na mesma proporção em que a alíquota do ISS cai, caem também os incentivos ou benefícios fiscais ou financeiros que a ele se refiram. Parece lógico. Mas quando o benefício foi concedido em percentual sobre a alíquota padrão, o resultado aritmético é devastador.
Exemplo prático e real, que se repete em vários municípios:
O município tem alíquota padrão de ISS de 5% para serviços de saúde. Para atrair hospitais, clínicas e laboratórios, a Câmara aprovou em 2018 uma lei concedendo redução de 60% para esse setor. Em 2028, último ano antes da transição, a conta fecha exatamente no limite: 5% x (1- 0,60) = 2,0% de alíquota efetiva. Está no piso. Legal, válido.
Em 2029, por força constitucional, sua alíquota padrão não é mais 5%. Ela cai 10% para 4,50% (primeira etapa do cronograma de transição). O benefício de 60% continua incidindo sobre ela. A nova conta é: 4,50% x (1 – 0,60) = 1,80%.
Sem assinar um único decreto novo, sem conceder nenhum benefício novo, apenas por força da transição automática, seu município passou a cobrar 1,80% na saúde. Violou o piso de 2%. A violação não é um vício de origem do ato de 2018, mas um efeito superveniente, automático e inevitável da nova norma constitucional.
E o cenário se repete em 2030, 2031 e 2032, até a extinção do ISS. Quanto maior o benefício concedido em percentual, maior o rombo abaixo do piso.
Por que o Comitê Gestor do IBS não pode resolver isso
Muitos municípios estão apostando que o Comitê Gestor do IBS, criado pela LC 227/2026, vai editar um regulamento único que vai anistiar ou autorizar essa carga abaixo de 2% durante a transição. É um erro de avaliação jurídica que pode custar caro.
As competências do CG-IBS, listadas na LC 227, são taxativas: regulamento único do IBS, uniformização interpretativa do IBS, arrecadação, compensação e distribuição do IBS. O IBS é o novo imposto. O ISS é o imposto em extinção cuja administração, fiscalização e interpretação, durante toda a transição, permanece com cada um dos 5.570 municípios.
Não existe órgão com atribuição legal para emitir interpretação vinculante sobre o ISS autorizando alíquota efetiva abaixo de 2%. E há um obstáculo intransponível de hierarquia normativa.
O piso de 2% não está em decreto, portaria ou convênio que possa ser resolvido com regulamento do Comitê. Ele está em Lei Complementar (art. 8º-A da LC 116) e na Constituição (art. 88 do ADCT). Para mudar lei complementar, só outra lei complementar. Para mudar ADCT, só outra Emenda Constitucional. O regulamento do CG-IBS é ato infralegal. Ele jamais poderia autorizar o que a Constituição e a Lei Complementar vedam. Não é lacuna para integrar. É proibição cogente dirigida a todos os entes federados.
A reforma teve três oportunidades para criar uma exceção transitória para o piso e não o fez. Enquanto não fizer, a regra vale com força total.
A tese otimista que não protege o Gestor Público
Nos gabinetes, circula uma tese otimista para acalmar os prefeitos, baseada em três argumentos. É preciso desmontá-la com responsabilidade, porque ela não se sustenta perante o Tribunal de Contas e o Ministério Público.
Argumento 1, Normativo:
Os §§ 1º e 2º do artigo 8º-B, incluídos pela LC 214, seriam norma posterior e especial da transição, e a compressão da carga seria sua consequência necessária e, portanto, autorizada.
Argumento 2, Teleológico:
O piso do art. 8º-A foi criado para conter guerra fiscal entre municípios. A transição da reforma é uniforme em todo o território nacional, todo mundo cai junto, não há concorrência desleal, logo não haveria violação da finalidade da lei.
Argumento 3, Sistemático:
Se todo o sistema de alíquotas do ISS foi reduzido por determinação constitucional, a alíquota mínima, que é função desse sistema, deveria acompanhar a mesma redução por interpretação conforme.
Os argumentos 2 e 3 são incabíveis em direito tributário. Nossas normas são regidas pelo princípio da legalidade estrita. Não se pode usar finalidade ou interpretação sistemática para afastar texto expresso de lei que diz “é vedado”.
O argumento 1, embora mais sofisticado, também falha tecnicamente. Os parágrafos mencionados tratam de benefícios concedidos em valor fixo ou em pontos percentuais, e não em percentual sobre a alíquota. Por exemplo, uma lei que diz “redução de 2 pontos percentuais na alíquota”. Essa sim cai proporcionalmente.
A distinção está no próprio §3º do mesmo artigo 8º-B, que diz explicitamente que ficam excetuados da regra de transição “os benefícios ou os incentivos fiscais ou financeiros que já tenham sido reduzidos proporcionalmente por força da redução das alíquotas do ISS”.
Ora, quando seu benefício é de 60% de redução, se a alíquota padrão caiu de 5% para 4,50%, o benefício em termos absolutos já caiu de 3 pontos para 2,7 ponto. Ele já foi reduzido proporcionalmente. Ele se encaixa com precisão na exceção do §3º. E é exatamente neste cenário, o mais comum no Brasil, que a carga efetiva fura o piso e vai para 1,80% sem autorização legal.
O plano de ação até 31 de dezembro de 2028
A boa notícia é que ainda há tempo. A janela legal vai até 31 de dezembro de 2028, último dia antes do início da redução escalonada. Quem agir agora transforma um passivo bilionário em oportunidade de modernização da legislação tributária.
O que os agentes públicos, gestores, secretários de Fazenda e Procuradores devem fazer:
Mapeamento completo das alíquotas efetivas:
Criar uma força-tarefa para levantar todas as leis municipais, decretos, e termos de acordo que concedem benefício fiscal de ISS expresso em função da alíquota padrão. Não apenas isenção total. Qualquer redução percentual. Planilhar em cinco colunas: alíquota padrão, percentual de benefício, alíquota efetiva em 2028, alíquota efetiva projetada para 2029 (com alíquota de 4,5%) e status (acima ou abaixo do piso).
Revisão legislativa imediata:
Para todos os casos que ficarão abaixo de 2% em 2029, propor à Câmara Municipal projeto de lei que converta o benefício de percentual para valor fixo ou que recalibre o percentual. No nosso exemplo da saúde: em vez de manter a “redução de 60% sobre a alíquota de 5%”, que gera 1,80% em 2029, o município deve aprovar “alíquota efetiva fixa de 2% até 2028, e de 2% até o final da transição” ou, se quiser manter a lógica de desconto, recalibrar para “redução de 55,55% sobre a alíquota de 4,50% em 2029”. A conta para manter o piso é: 1 – (2,00% / 4,50%) = 55,55% de desconto, e não mais 60%. Ou “redução de 60% em 2028, limitada à carga efetiva mínima de 2% durante toda a transição”.
Blindagem jurídica e de compliance:
A nova lei deve ter exposição de motivos expressa, citando a necessidade de adequação ao art. 8º-A da LC 116/2003, ao art. 88 do ADCT, ao art. 128 do ADCT e à LC 214/2025. Isso demonstra boa-fé, afasta dolo de improbidade e mostra aos órgãos de controle que o município agiu preventivamente.
O município que quedar-se inerte entrará em 2029 cobrando ISS abaixo do mínimo constitucional, com ato nulo de pleno direito, sujeito às sanções do Tribunal de Contas, de ação civil pública por improbidade e, o pior, com o contribuinte podendo pedir restituição do que pagou a maior ou questionar a validade da cobrança.
A reforma tributária veio para simplificar. Mas a transição exige gestão tributária fina. O alerta está dado.
*Nelson Curvellano, consultor tributário, é diretor presidente do Instituto Brasileiro de Pesquisas e Desenvolvimento Institucional.
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